党的十八大以来，党中央、国务院高度重视高校院所科研领域简政放权工作，先后出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》等一系列政策文件，鼓励科研单位及科技人员加强横向科研项目实施，尊重科研发展规律和科研人员的劳动价值，增强了科研人员的“获得感”，促进了科技支撑经济社会更好更快地发展。

新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”）积极落实国家宏观科技政策，纵深推进科技体制改革，取得了显著成效。然而，在实际执行过程中，仍然存在一些疑难问题，特别是激励政策在落实中不同程度地存在政策界定不清、理解有偏差等问题。本文梳理国家及新疆有关横向项目管理的政策措施，剖析新疆在落实横向项目激励政策方面存在的问题，提出加强新疆横向项目政策创新的建议和对策。

1横向项目管理的政策综述

为了对横向项目经费使用与管理方式进行改革和创新，激发科研人员和主体创新活力，2016年以来，中央中央办公厅、国务院办公厅及科技部等相关部门出台了6项与横向项目相关的政策。其中，2016年、2018年分别发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》和《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，明确规定“项目承担单位以市场委托方式取得的横向经费，纳入单位财务统一管理，由项目承担单位按照委托方要求或合同约定管理使用”。2019年，科技部等6部门印发了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》，提出高等院校和科研院所依法制定的横向项目经费管理办法可作为审计检查的依据，从完善横向项目经费使用自主权的角度，赋予高校和科研院所更多的权利，解决了创新主体的思想顾虑。科技部办公厅等于2022年印发的《〈关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见〉问答手册》对横向项目的界定是指接受企业、其他社会组织委托取得的项目，同时对项目经费中提取的人员绩效支出进行了明确规定。

综上所述，在国家政策文件中，对横向项目的界定是接受企业或其他社会组织委托取得的项目，经费按照合同约定进行管理。国家层面出台的科技政策主要侧重于对横向项目经费管理的规定。

2 新疆横向项目管理存在的问题

为落实国家的相关政策，新疆先后出台了4项与横向项目相关的管理规定，对深化科技改革、加强横向项目的管理发挥了重要的作用。但受现有管理水平和研究水平的限制，目前新疆横向项目管理还存在以下问题。

2.1横向项目定义限定范围过窄

新疆于2017年颁布的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的实施意见》（以下简称《实施方案》）对横向项目的定义与国家指导意见相比缺少以下两层含义：一是“对于政府部门购买服务的情况则没有列入横向项目”，而国家政策规定只要以市场委托方式取得的项目都认定为横向项目，范围较宽。二是在横向项目管理中限定了“非财政拨款性质”的项目经费，目的是实行有别于财政科研经费管理，国内其他省份也有相似的表述，但在后续的文件制定中却出现了偏差。

2.2横向项目的管理过于“捏细卡紧”

将“非财政拨款性质”改为“非财政项目”，虽然减少了“拨款性质”二字，但政策范围缩小，失去初衷，反受其累。2022年，新疆出台《关于进一步激发科研人员创新创业积极性的实施方案》，它的初衷是为了进一步激发科研人员创新创业积极性，但对横向项目经费只限定为“非财政项目经费”，经费来源限定过于死板，致使来自不同厅局、地州部门或企业的委托项目不能属于横向项目。

2.3横向项目经费缺乏使用细则

现有知识价值收入形式呈多样化态势，但是横向项目结余经费等能否作为知识价值收入进行绩效工资再分配的问题，在国家和新疆现有政策中没有明确规定。横向项目结余资金流动不畅，部分单位资金利用率较低，长期处于“闲置”状态。

2.4横向项目中对科技人员激励措施不到位，企业需求整体牵引力不足

从目前来看，科研人员更偏爱纵向项目，对横向项目缺乏积极性。究其原因：一是在现有人才评价机制下，横向项目无助于科研人员职称评定，对促进科研人员事业发展作用有限。二是新疆有研发活动的企业数量不多，企业需求较少，对高等院校和科研院所的科研整体牵引力明显不足。

3 “放管服”激励政策的堵点分析

3.1“放”的堵点

新疆在横向项目“放”的制度设计上尚不完善。一方面，缺乏有效的避险和免责机制，科研单位在政策执行过程中普遍存在顾虑多、不敢为、不愿为等现象。另一方面，科研管理体制虽然在不断地“放”，但对事业单位财政、编制、人社等部门尚未做到整体放权，单独一项的改革很难改变全局，放权的“含金量”不够。

3.2“管”的堵点

管理部门权利下放和承接单位衔接不够，缺少人员、知识、技术的相应支撑。有的部门只是简单地套用党政机关和行政人员管理规定来管理科研单位，不能适应科技创新的规律。科研单位对关键政策点的理解和把握不到位。很多科研单位对政策中提到的“横向委托科研项目”概念的界定范围不明晰，结果在制定本单位具体细则时对政策边界把握不准确。

3.3“服”的堵点

不同部门之间对政策的理解和把握存在偏差，政策执行标准不统一，导致政策虽好但难以落地。各部门对各项政策有不同的理解和执行标准，造成部门有效协同执行政策的力度不够。有的科研院所主管单位“服”务的意识不强，政策文件上网率较低，科研人员知晓率不高。政策渠道不畅也影响了创新主体和科研人员积极性。

4优化对策

4.1完善横向经费的使用办法

新疆在横向项目管理方面应明确横向项目的具体内涵及横向项目结余经费激励的比例和额度，鼓励科研人员承担横向项目。修改完善横向项目的管理办法，明确横向项目管理的“负面清单”。推进形成产学研联动联创的良性循环，切实解决横向项目“捏细卡紧”的问题。

4.2增强科研人员获得感、成就感

建立完善以信任为前提的科研管理机制，赋予高等院校和科研院所更大的执行政策的自主权和空间。最大限度地减少政府对科研院所内部事务的微观管理和直接干预。各高等院校和科研院所应尽快修订完善细化横向项目实施办法，推动激励政策惠及科研人员。将横向项目纳入职称评审范围，与纵向项目同等对待。将横向项目激励政策的落实情况作为高等院校和科研院所重要考核内容，对勇于创新的应予以鼓励，对履职不到位的应依法依规予以问责。

4.3盘活横向项目结余经费，促进职务科技成果转化

鼓励高等院校和科研院所以现金出资方式入股产权清晰的科技型企业，探索出资方式，制定实施细则，完善管理方法，加快盘活横向项目结余经费资源，解决结余经费利用效率低的问题。将职务科技成果进行单列管理，不再纳入国有资产管理体系，相关资产处置事项单位自主管理，不报批、不备案。切实解决科技人员的思想顾虑问题，对于横向项目，应当允许项目承担单位和科研人员通过合同约定知识产权使用权和转化收益，赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权。

本文为《中国科技资源导刊》2023年第4期《“放管服”背景下新疆横向项目管理优化研究》缩略版，全文见附件。